城市治理 | 明确政府在老旧小区加装电梯过程中的角色

2023-04-04 15:23 来源:蜗居资讯点击量:245 评论（0人参与）

▋城市治理

原文：《明确政府在老旧小区加装电梯过程中的角色》

作者 |苏州大学王健法学院课题组

图片 |网络

根据联合国标准，65岁以上人口的占比超过7% 为“老龄化社会”，14%以上为“老龄社会”，超过20%为“超老龄社会”。国家统计局的数据显示，2021年我国65岁及以上老年人口已经达到2亿人，占总人口比重达14.2%。这标志着我国自此已经正式进入“老龄社会”。同时，住建部2022年公布的数据显示，我国2000年底前建成的城镇老旧小区有21.9万个，其中居住了上亿居民。其中的住宅楼由于建设标准不高，有将近200万个单元没有电梯。这种新的人口结构和居住现实意味着，城市更新过程中需要将老年人的社会需求作为一个重要的问题予以考虑。

正是在上述两种社会背景的叠加之下，党中央、国务院高度重视老旧小区加装电梯工作，多次作出部署。比如，2022年的《政府工作报告》提出“再开工改造一批城镇既有住宅，支持加装电梯等设施”。全国人大常委会也将有关老旧小区加装电梯的代表建议确定为重点督办建议。需要指出的是，老旧小区加装电梯是一项惠民工程，政府应在现行法律设定的基本框架内，通过优化和完善相关协商机制和行政许可制度来推进该项工作，而不能将这项工作作为分解指标式的行政任务来进行处理，否则会带来较大的法律风险和社会风险。

现行法为老旧小区加装电梯设定的基本框架

老旧小区加装电梯的流程大致可分为征求业主意见、签订电梯安装协议、申领和办理建设工程规划许可及施工许可、工程建设、竣工验收、后续使用与维护等六大环节。由于加装电梯事项涉及“改建、重建建筑物及其附属设施”和“改变共有部分的用途”，因此按照《民法典》第278条的规定，是否加装电梯以及如何加装电梯属于“由业主共同决定的事项”，应当同时符合以下“双2/3和双3/4”规则：（1）专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决；（2）经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。

老旧小区加装电梯不仅是一个民事法律行为，同时也需要接受行政机关的监管。根据《城乡规划法》第40条以及住房与城乡建设部《建筑工程施工许可管理办法》第2条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省级政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。如果工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的建筑工程，还需要向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。同时，根据《行政许可法》第47条的规定，直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证，并根据听证笔录，作出行政许可决定。

虽然《行政许可法》第13条规定了“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”可以不设定行政许可，但是在老旧小区加装电梯的过程中，由于不同楼层业主需求不一，增设电梯往往难以取得全体业主一致同意，因此行政机关不能以该规定为依据拒绝颁发相关行政许可。当然，在颁发相关许可的过程中，行政机关亦不能违背或突破《民法典》《行政许可法》的相关规定来进行行政许可。

政府可探索建立加装电梯补偿金指导机制

在老旧小区加装电梯的过程中，虽然业主们会在加装方案、费用分摊、施工企业选择等多个方面存在意见分歧，但从目前的法律实践来看，最为突出的分歧和矛盾出现在“是否应当加装电梯”这一问题上。通常来看，老旧小区加装电梯可能会影响到低楼层通风、采光、日照乃至市场流通价值，因此低层楼业主不但反对分摊加装电梯的费用，而且希望高楼层业主对其损失予以补偿。在此过程中，行政机关是否应当颁发建设工程规划许可证及施工许可证，这是一个难点问题。

对于这一难点问题，有意见认为，加装电梯应当取得全体业主一致同意。凡是有反对意见的，不应办理相关行政许可（即通常所说的“一票否决”）。法律依据是《民法典》不仅有“双2/3和双3/4”规则，而且其第293-295条还规定建造建筑物不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，不得违反国家规定排放噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。另外一些意见则认为，只要符合“双2/3和双3/4”规则以及规划和建设条件，行政机关就应当颁发相关许可证。少数业主认为如果加装电梯会影响其通风、采光、日照以及其他合法权利，应该另提起民事诉讼或行政诉讼，通过司法救济来主张相应补偿。

第一种意见不应得到支持，因为其明显违背了《民法典》所设定的“双2/3和双3/4”规则。第二种意见也不应得到支持，因为既会给少数业主维护合法权利带来过高的成本，也不利于电梯的安装、使用和维护，给和谐的邻里关系乃至社会的和谐稳定带来隐患。结合现行《民法典》第278条以及293-295条的规定来看，我们认为，政府可通过建立加装电梯补偿指导金机制推动加装电梯工作的顺利开展。

该机制主要包括以下两方面的内容：

其一，政府可以组织相关政府部门和评估单位就加装电梯给少数业主带来的各类权利损害制定统一的补偿价格，这种价格的本质是政府指导价格，其首要功能是为支持加装电梯方与反对加装电梯方就补偿额提供谈判协商的价格基础。当然，政府在制定补偿指导价时，既要综合考虑增设电梯对房屋使用价值和流通价值的影响，又要充分听取各方面意见，确保该价格具有科学性、民主性和合理性。

其二，对于符合法律及规划要求的加装电梯申请，行政监管部门可在公布初审意见之后，建议支持方与反对方业主就补偿额进行协商。如果双方在合理的期限内就补偿额达成一致意见，直接依法做出建筑工程规划许可证。如果双方无法在合理的期限内达成合意，则可以要求支持方按照政府规定的补偿价格对权益受损的业主给予补偿后，再颁发建筑工程规划许可证。

为了促使支持方积极协商，同时避免反对方过分拖延加装电梯的进程，“合理的”协商期限以半年（即180天）为宜。

该机制的优势在于其可以实现各方合作共赢目标。具体来说，对于支持方而言，其可以避免反对方业主漫天要价或故意进行时间拖延；对于反对方而言，该机制有利于其以最小的成本来维护自身受损的合法权益；对于政府及监管部门而言，其可以避免因为加装电梯带来不必要的社会不和谐、不稳定因素。

不宜将加装电梯数量作为基层政府年度工作考核的内容

上级政府在推动工作的过程中，往往会设定具体的任务和指标，对于以政府为责任主体的工作而言，这种行政管理方式是必要且有效的。但对于老旧小区加装电梯等工作而言，如果上级政府要求在特定的年度必须完成一定的加装电梯指标，那么下级政府或相关部门就可能会突破法律强行推进相关工作，从而给后续的社会治理埋下严重隐患。

老旧小区加装电梯虽然是惠民工程，但在推进该项工作的过程中，上级政府应当重点考核下级政府或部门制定相关政策的科学性、合理性、可操作性以及在合理周期内（比如3-5年）的有效性，而不是其他方面。因为就本质而言，老旧小区是否加装电梯主要应当由平等民事主体通过谈判协商来进行处理，政府的角色是通过制定政策和支持性措施来指导、协助业主们完成该项工作，而不是越位替房屋业主们做出是否加装电梯的决定。

为此，除了建立并实施加装电梯补偿指导机制外，地方政府还可以加强相关工作和补贴政策的宣传力度，帮助业主掌握相关流程，提供法律、技术、协商方案指导；如果条件允许，可通过优化政策允许业主使用住房公积金、专项维修资金等方式加装电梯；最后，还可以通过基层党组织、人民调解组织为业主纠纷提供更多元的对话交流和纠纷解决渠道。唯有如此，才可以确保老旧小区加装电梯工作行稳致远。

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